Systemy rządów w perspektywie porównawczej [RECENZJA]

04.12.2017 9 minuty na przeczytanie artykułu

pixabay.com/misterfarmer/CC0 Public Domain

Problematyka systemów rządów zajmuje istotne miejsce tak w ramach politologii, jaki i w nauce prawa konstytucyjnego. Liczne publikacje naukowe dotyczą zarówno samych wariantów systemów rządów, jaki i konkretnych rozwiązań ustrojowych charakterystycznych dla poszczególnych państw. Nauk prawa konstytucyjnego skupia się na aspektach teoretycznych, czego podstawę wyznaczają doktryna oraz litera prawa. Przedmiotem zainteresowania politologów staje się sfera politycznej praxis, aplikowalności swego rodzaju abstrakcyjnego projektu teoretyczno-konstytucyjnego, jakim w warstwie normatywnej staje się określony system rządów, na realne warunki ustrojowe i praktykę życia politycznego. Tylko łączne zastosowanie wskazanych ujęć pozwala na całościowe opisanie oraz wyjaśnienie problematyki systemu rządów – umożliwia wyróżnienie konstytutywnych cech danego systemu, a także porównywanie istniejących wariantów (typów). Takiemu podejściu w doskonały sposób daje wyraz praca pt. Systemy rządów w perspektywie porównawczej pod redakcją Jarosława Szymanka1).

Dzieło wpisuje się w szerszy nurt komparatystyki ustrojoznawczej. Zawarto w nim 14 artykułów poświęconych metodologiczno-teoretycznym aspektom badań nad systemami rządów, analizie poszczególnych wariantów na przykładzie wybranych państw (np. USA), a nawet konkretnym instytucjom oraz rozwiązaniom charakterystycznym dla danego systemu. Autorami tekstów są politolodzy oraz prawnicy reprezentujący najważniejsze ośrodki akademickie w kraju, w tym między innymi Uniwersytet Warszawski, Uniwersytet Jagielloński oraz Uniwersytet Wrocławski, co z całą pewnością podnosi wartość recenzowanej publikacji.

We wstępie do książki Jarosław Szymanek zwraca uwagę na dylematy definicyjne związane z omawianym termin. „System rządów” bywa zastępowany takimi określeniami jak forma rządów, model rządów, reżim polityczny, bądź system rządzenia. Niezależnie jednak od warstwy semantycznej odnosi się on do sposobu „zorganizowania aparatu państwowego” oraz myśli politycznej „która niemal od zawsze badała mechanizm funkcjonowania państwa, jego rozmaite warianty i odmiany” (s. 7). Słusznie wskazuje Jarosław Szymanek, że istota odmienności poszczególnych systemów rządów zauważalna jest tak naprawdę dopiero w praktyce politycznej, dlatego też stają się one przedmiotem badań tak nauki prawa konstytucyjnego, jak i nauk o polityce. Co więcej, warstwa systemu rządów in book, analizowana na gruncie nauki prawa konstytucyjnego, konfrontowana jest z systemem rządów in action, co staje się domeną politologii. Spojrzenie takie „pozwala nie tylko zobaczyć modelowe ujęcie systemu rządów, ale również całą gamę systemów realnie istniejących” (s. 11).

Struktura pracy ma charakter logiczny i spójny. Pierwsze trzy artykuły zostały poświęcone aspektom teoretyczno-metodologicznym dotyczącym systemów rządów. Andrzej Antoszewski w rozdziale Metodologiczne aspekty badań nad systemami rządzenia szuka odpowiedzi na niełatwe pytanie – w jaki sposób uzyskać efekt synergii w prawniczych oraz politologicznych refleksjach dotyczących systemów rządów, tak by zwiększyć efekt poznawczy, przy jednoczesnym zachowaniu odrębności obu dyscyplin (s. 13). Autor dochodzi do słusznego wniosku, iż podobieństwa rozwiązań instytucjonalnych nie przesądzają o możliwości zaliczenia państw o pozornie zbliżonych rozwiązaniach konstytucyjnych do tej samej grupy reżimów politycznych (s. 14). Prezentowane rozważania prowadzą go do wskazania dwóch zasadniczych systemów rządzenia jakimi są parlamentaryzm oraz prezydencjalizm, przy jednoczesnym założeniu funkcjonowania systemów hybrydalnych (s. 17). Sam Antoszewski w swojej analizie nawiązuje do inspirującej koncepcji zwierzchnika i pełnomocnika, zgodnie z którą istota systemu rządzenia nie zasadza się na tym, kto ma formalną władzę powoływania rządu, lecz przed kim i za co ponosi faktyczną odpowiedzialność (s. 20). Tym samym wyraźnie akcentuje wzajemne relacje oraz zależności występujące pomiędzy uczestnikami procesu rządzenia. Kluczową konkluzją autora jest z całą pewnością stwierdzenie, że „nauka o polityce przyczynia się do pełniejszego zrozumienia mechanizmu systemów rządzenia” (s. 32).

Odmienne spojrzenie na system rządów proponuje Zbigniew Machalski. W swych rozważaniach odwołuje się do podejścia procesualnego, które polega na analizie minimalnego zestawu charakterystycznych procesów zachodzących w ramach systemu rządów (s. 36). W ujęciu tym system rządów to „konieczne warunki oraz niezbędne procesy” badane „w szerszym wymiarze instytucji przedstawicielskich, ruchów politycznych, stosunków między polityką publiczną i sieciami zaufania”, przy jednoczesnym uwzględnieniu zakulisowych struktur władzy (s. 37). Autor zwraca także uwagę, na różnice w sposobie definiowania systemu rządów przez prawników oraz politologów. Na gruncie nauk politycznych większą wagę przykłada się do szerokiego wymiaru relacji organów władzy z obywatelami, roli partii politycznych, a także kultury politycznej definiowanej wąsko jako „umiejętność posługiwania się władzą (…), moralność jej sprawowania, styl i kompetencje rządzących (s. 56).

Pierwszą część książki zamyka artykuł Michała Wallnera pt. Koncepcje teoretyczne systemu rządów: źródła, założenia, krytyka. Sam autor mianem koncepcji określa „całościowe i spójne stanowisko ontologiczne (…) oraz wynikające z niego konsekwencje epistemologiczne i metodologiczne” (s. 60). W swych analizach politolog i prawnik z Lublina omawia koncepcje normatywną, realistyczną oraz integracyjną, wskazując zarówno ich wady, jak i zalety. Szczególną wartość stanowi oparcie prezentowanych rozważań na bogatej literaturze polskiej oraz zagranicznej. Co warte podkreślenia Michał Wallner świadom jest ograniczeń zaprezentowanych koncepcji, które „tylko w pewnym stopniu znajdują odzwierciedlenie w praktyce badawczej” (s. 78).

Dalsza część pracy poświęcona została poszczególnym systemom rządów. Bożena Dziemidok-Olszewska podjęła się analizy doktrynalnych założeń systemów rządów parlamentarnych oraz powstałych wokół nich kontrowersji. Autorka słusznie wskazuje, iż niewiele jest zasad fundamentalnych, niepodważalnych oraz obowiązujących we wszystkich państwach parlamentarnych, przez to powinno się mówić raczej o systemach, a nie systemie parlamentarnym (s. 96). Dodatkowo systemy te okazują się niezwykle elastyczne, a zatem łatwe do dostosować do lokalnych potrzeb. W związku z tym w ich orbicie pozostają często niezwykle zróżnicowane rozwiązania ustrojowe. Można jednak wskazać szereg cech rudymentarnych parlamentaryzmu, w tym m.in. dualizm egzekutywy, reprezentacyjną pozycję głowy państwa oraz odpowiedzialność polityczną rządu przed parlamentem (s. 85). Wszystkim im towarzyszą jednak określone kontrowersje, które autorka rzeczowo analizuje.

Problem ten kontynuuje w swym artykule Rafał Glajcar, który podejmuje próbę charakterystyki podstawowych cech reżimów parlamentarnych. Pojęcie reżimu stosuje zresztą w pełni świadomie, zwracając uwagę, iż w sensie wąskim jest ono znaczeniowo zbliżone do „systemu rządów” (s. 102), jednocześnie uwypukla różnice pomiędzy współczesną politologią oraz naukami prawnymi (s. 105). Główną wartością opracowania nie jest wszelako wskazanie konstytutywnych cech parlamentaryzmu, lecz a contrario – przy uwzględnieniu mnogości rozwiązań ustrojowych i odmienności poszczególnych wariantów systemów parlamentarnychcech antonimicznych reżimu parlamentarnego (s. 122).

W kolejnym artykule Marcin Michał Wiszowaty przeprowadza interesującą analizę dotyczącą łączenia mandatu deputowanego z funkcją ministra w systemach parlamentarno-gabinetowych, wychodząc przy tym od monteskiuszowskiej zasady podziału władzy (s. 126). Autor wyróżnia trzy podstawowe rozwiązania, w których to łączne sprawowanie funkcji w ramach legislatywy i egzekutywy jest zakazane, dozwolone lub nakazane (s. 133), wskazując jednocześnie podstawowe wady i zalety poszczególnych rozwiązań. Swe rozważania opiera m.in. na bogatym materiale źródłowym w postacie norm prawa konstytucyjnego wielu państw europejskich, ale także pozaeuropejskich (np. Singapur, Indie), co z całą pewnością stanowi istotny wkład w rozwój dyscypliny.

Redaktor książki Jarosław Szymanek w pierwszym ze swoich artykułów pochylił się nad problemem mechanizmów racjonalizacji parlamentarnego systemu rządów, dokonując systematycznego przeglądu najważniejszych koncepcji i stanowisk oraz ukazując historyczną ewolucję pojęcia. Autor odkrywa niezwykłe zróżnicowanie oraz mnogość form i znaczeń, które racjonalizacja może przyjąć. Podstawowa wydaje się konkluzja, iż wspólnym mianownikiem wszystkich opisywanych typów staje się stabilizacja systemu parlamentarnego, a w konsekwencji jego znacząca efektywność w utrzymywaniu demokratycznego charakteru (s. 189).

W książce znalazł się także artykuł dotyczący ważnej problematyki systemu rządów zgromadzenia, który wszelako wykracza poza klasyczną dychotomię prezydencjalizm vs. parlamentaryzm. Michał Bożek wskazuje na istotne problemy definicyjne związane z omawianym pojęciem, opisując jednak szczegółowo brzegowe warunki znamionujące system rządów zgromadzenia. Egzemplifikacją omawianego przez autora systemu stają się rozwiązania szwajcarskie, choć swoistą namiastkę rządów zgromadzenia stanowił już Długi Parlament (1640-1653) okresu angielskiej wojny domowej (s. 193).

System prezydencki został omówiony w dwóch artykułach na przykładzie rozwiązania modelowego występującego w Stanach Zjednoczonych. Paweł Laider zaprezentował podstawowe założenia prezydencjalizmu, wychodząc w swych rozważaniach od przemian społeczno-ideologicznych obserwowanych w wiekach XVII i XVIII. Duży nacisk położył na koncepcje programowe Ojców Założycieli oraz okres kształtowania się amerykańskiej państwowości. Ciekawa w tym kontekście jest ewolucja amerykańskiego systemu, który u swojego zarania dawał wyraz pierwszeństwu legislatywy. Władza ustawodawcza stopniowo traciła jednak pozycję na rzecz rosnącego w siłę prezydenta (s.244). Potwierdza to zresztą kolejny z autorów, Maciej Turek, który przybliża praktykę funkcjonowania systemu prezydenckiego w Stanach Zjednoczonych. Autor podkreśla, że amerykański prezydencjalizm, obok uwarunkowań konstytucyjnych, stał się wypadkową współpracy, ale także rywalizacji legislatywy oraz egzekutywy (s. 246). Nie bez znaczenia okazały się również czynniki osobowościowe, składające się na styl sprawowanej prezydentury, co uwypukliło się w przypadku „silnych prezydentów”, m.in. Thomasa W. Wilsona, czy Franklina Delano Roosevelta (s. 252).

Kolejne dwa artykuły zostały poświęcone systemowi półprezydenckiemu. Jarosław Szymanek pisząc o zasadności metodologicznej oraz prakseologicznej użyteczności stosowania do opisu rzeczywistości politycznej pojęcia systemu mieszanego, podkreśla, iż w swej istocie stanowi on kompilację dwóch „wielkich systemów rządów” – prezydenckiego oraz parlamentarnego (s. 281). Podstawową cechą tak rozumianego systemu mieszanego – półprezydenckiego – jest konkurencyjność w ramach organizacyjnie podzielonej, lecz funkcjonalnie połączonej władzy wykonawczej (s. 282). Autor poddaje w wątpliwość zasadność posługiwania się konstrukcją systemu mieszanego-półprezydenckiego, który miałby oddawać ideę wzmocnienia pozycji ustrojowej prezydenta (s. 321), co jednak nie przekreśla możliwości stosowania go do opisu systemów wyłamujących się z klasycznego podziału parlamentaryzm vs. prezydencjalizm (s. 322). Uzupełnienie teroetyczno-metodologicznych rozważań Jarosława Szymanka stanowi artykuł Łukasza Jakubiaka traktujący o semiprezydencjalizmie na przykładzie frankońskich państw Afryki Subsaharyjskiej, w którym autor przeprowadza dogłębną analizę rozwiązań konstytucyjnych państw regionu, zderzające je z francuskim pierwowzorem systemu półprezydenckiego.

Znaczącą wartość recenzowanej publikacji stanowią propozycje de lege ferenda dotyczące polskich rozwiązań systemowych. Bartłomiej Opaliński w artykule pt. Uwagi o potrzebie modyfikacji systemów rządów w Polsce prezentuje niezwykle interesującą koncepcję przebudowy konstytucyjnego systemu rządów w kierunku kanclerskiej wersji parlamentaryzmu. Jednym z argumentów na rzecz takiego rozwiązania jest zdaniem autora silne zakorzenienie tej odmiany systemu parlamentarnego tak w Polsce, jak i na europejskim gruncie ustrojowym, czego nie można powiedzieć o systemie prezydenckim (s. 362).

Książkę zamyka artykuł Ryszarda Chruściaka Wotum zaufania dla rządu sprawującego władzę – uwagi na tle art. 160 Konstytucji RP. W opracowaniu autor pochyla się nad rozwiązaniami konstytucyjnymi – z uwzględnieniem okresu prac nad nową Ustawą Zasadniczą – oraz postanowieniami zawartymi w regulaminie Sejmu, zderzające je z nauką prawa konstytucyjnego, a przede wszystkim z praktyką stosowania art. 160 Konstytucji. Obowiązujące normy prawne wykluczają możliwość łączenia jakiejkolwiek innej kwestii z wnioskiem o wotum zaufania. Stoi to w sprzeczności z licznie zgłaszanymi propozycjami, które wskazują na ustrojową użyteczność wprowadzenia możliwości łączenia wotum zaufania np. z projektem ustawy. Innym ciekawym postulatem, na który zwraca uwagę Ryszard Chruściak, jest związanie wotum zaufania z kadencją Sejmu. Tym samym brak wotum zaufania dla Rady Ministrów oznaczałby konieczność skrócenia kadencji i rozpisania nowych wyborów parlamentarnych.

Nie sposób w tak krótkiej formie oddać wszystkich najważniejszych wątków recenzowanego dzieła. Wskazany powyżej katalog ma z konieczności charakter subiektywny i wybiórczy. Niemniej już na tej podstawie można jednoznacznie stwierdzić, że publikacja pod redakcją naukową Jarosława Szymanka staje się pozycją obowiązkową dla prawników oraz politologów zajmujących się problematyką systemu rządów. Istotnym mankamentem jest pewnego rodzaju niedowartościowanie systemu prezydenckiego, któremu poświęcono jedynie dwa artykułu. Widoczne jest tu znaczące pole do dalszych analiz, stąd dziwić może brak osobnych rozdziałów dotyczących chociażby instytucji impeachmentu i jej znaczenia ustrojowego, historycznych przykładów prezydencjalizmu (np. w odniesieniu do Konstytucji kwietniowej), czy innych poza Stanami Zjednoczonymi państw, gdzie został wprowadzony system prezydencki (m.in. Cypr, Meksyk, czy Argentyna). Nie zmienia to jednak faktu, że recenzowana książka stanowi istotny wkład do teorii systemu rządów, odkrywa kolejne płaszczyzny badawcze, ale także otwiera przestrzeń dla określonych reform instytucjonalnych na gruncie polskim. Istotną jej zaletą jest usystematyzowanie zagadnień terminologicznych oraz metodologicznych dotyczących systemów rządów, przez co staje się lekturą przeznaczoną nie tylko dla doświadczonych badaczy, ale również dla młodych adeptów nauk społecznych oraz prawnych.

Publikacja finansowana w ramach programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą „DIALOG” na lata 2016-2017

   [ + ]

1.Systemy rządów w perspektywie porównawczej, red. Jarosław Szymanek, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2014, ss. 403