Dodatkowe strumienie finansowania szkół wyższych – subwencje i obligacje

14.01.2019 5 minuty na przeczytanie artykułu

pixabay.com

Nowe zasady finansowania przewidziane w Konstytucji dla Nauki to zmiany, które popiera i w ramach konsultacji poparła zdecydowana większość zainteresowanych środowisk. Podstawowa zmiana charakteru środków przeznaczonych dla uczelni z dotacji na subwencję, dodatkowe strumienie finansowania, czy też obietnica przekazania obligacji każdej uczelni wydają się pomysłami, na które szkolnictwo i polska nauka wyższe czekały od lat. Dzisiaj bliżej przyjrzymy się temu, jaki kształt ostatecznie przyjęły powyższe propozycje oraz w jaki sposób mają pozytywnie wpłynąć na funkcjonowanie uczelni.

 

Czym się różni subwencja od dotacji?

Najważniejszą chyba zmianą odciskającą największe piętno na nowym kształcie finansowania uczelnie jest zamiana trybu dystrybucji środków finansowych przeznaczonych na naukę i szkolnictwo wyższe. Do tej pory ministerstwo przekazywało podległym szkołom wyższym środki przede wszystkim w postaci dotacji podmiotowych i w mniejszym stopniu dotacji celowych. Konstytucja dla Nauki przewiduje natomiast zastąpienie dotychczasowych dotacji subwencją. Tym samym pojawia się pytanie o konsekwencje tej nowelizacji oraz jakie różnicę występują pomiędzy dotacją a subwencją.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 126 Ustawy o finansach publicznych1)) — dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Mocno uogólniając dotacja to w dużym skrócie środki, które są przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie ściśle określonych inwestycji z zaznaczeniem, że beneficjent dotacji, w naszym przypadku uczelnie, nie mogą zmieniać przeznaczenia środków otrzymanych w ramach dotacji i wydać ich na inny niż przewidziany cel.  Źródło pochodzenia danych środków w ramach dotacji warunkuje, na co mogą zostać one wydane, co wielokrotnie uniemożliwiało ich skuteczne wydatkowanie w obliczu zachodzących nierzadko, na tak dużych podmiotach jak uczelnie publiczne, niezwykle dynamicznych zmian wymuszających określone przesuwanie środków.  Dodatkowo dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Subwencja z kolei nie posiada swojej definicji legalnej, niemniej doktrynalnie uznaje się, iż jest ona świadczeniem publicznoprawnym państwa na rzecz innych podmiotów publicznych o charakterze bezzwrotnym, ogólnym, bezwarunkowym i nieodpłatnym2).  Tym samym autorzy nowej ustawy chcieli wyraźnie uelastycznić możliwość wydatkowanie środków przekazywanych uczelniom i za pomocą nowego modelu ich dystrybucji dać szkołom wyższym dużo większą niż dotychczas swobodę ich wydatkowania. Jak zaznaczył sam Minister Gowin — Istotą instrumentu subwencji jest swoboda dysponowania otrzymanymi środkami (możliwość wydatkowania na inwestycje, zakup środków trwałych o wartości powyżej 10 tys. zł etc.) oraz brak konieczności zwrotu środków niewykorzystanych h w danym roku3).  Ministerstwo wyraźnie podkreśliło także, że określenie sposobu wydatkowania środków z subwencji zostanie opracowane wraz z przedstawicielami środowiska akademickiego, a rozporządzenie regulujące sposób podziału środków finansowych określające właściwy algorytm, będzie przewidywało rozwiązania projakościowe tak jak obecnie. Również podsekretarz stanu w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego Sebastian Skuza odpowiedzialny bezpośrednio za kwestie finansowe zaznaczał wielokrotnie, iż to uczelnie będą dysponentem przekazanych środków oraz że subwencje w założeniu mają być przekazywane szkołom wyższym „na zawsze”, a ponadto nadwyżki z jednego roku mają służyć finansowaniu zadań w roku następnym, bez konieczności zwrotu4).

Subwencja w nowej ustawie

Nowa ustawa— Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce5)) przewiduje oczywiście katalog celów, na które mogą być przeznaczone środki dedykowane szkolnictwu wyższemu i nauce, z zaznaczeniem, które z nich będą finansowanie w formie subwencji.  W ten sposób będą przekazywane środki finansowe, przeznaczone na utrzymanie i rozwój potencjału dydaktycznego oraz utrzymanie i rozwój potencjału badawczego, dla publicznych uczelni akademickich. Jest to niezwykle istotne, ponieważ wskazane kategorie skupiają w sobie de facto jedne z najważniejsze celów, dla których funkcjonują szkoły wyższych. Wystarczy spojrzeć z jakich szczegółowych zadań się składają:

  • utrzymanie i rozwój potencjału dydaktycznego, w tym:
  • kształcenie studentów na studiach stacjonarnych, utrzymanie i rozwój uczelni, w tym domów i stołówek studenckich;
  • rozwój zawodowy pracowników uczelni;
  • przedsięwzięcie „Dydaktyczna inicjatywa doskonałości”.
  • utrzymanie i rozwój potencjału badawczego, w tym:
  • prowadzenie działalności naukowej,
  • zakup lub wytworzenie aparatury naukowo-badawczej oraz infrastruktury informatycznej o wartości nieprzekraczającej 500 000 zł,
  • kształcenie w szkole doktorskiej,
  • komercjalizację wyników działalności naukowej oraz know-how związanego z tymi wynikami,
  • program „Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza”, program „Regionalna inicjatywa doskonałości”,
  • rozwój zawodowy pracowników naukowych w instytutach PAN, instytutach badawczych oraz instytutach międzynarodowych.
Inne dotacje

Jednym z ciekawszych pomysłów Ministerstwa jest zapewnienie dodatkowego źródła finansowania działalności uczelni w postaci obligacji Skarbu Państwa na finansowanie zadań inwestycyjnych. Zgodnie z art. 310 Ustawy — Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce6)) — w latach 2019 i 2020 minister właściwy do spraw budżetu, na wniosek ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, może przekazać skarbowe papiery wartościowe uczelni publicznej na zwiększenie funduszu zasadniczego lub międzynarodowemu instytutowi naukowemu na zwiększenie funduszu statutowego. Wartość nominalna zobowiązań z tytułu wyemitowanych skarbowych papierów wartościowych przekazanych uczelniom publicznym i międzynarodowym instytutom naukowym nie może przekroczyć kwoty 3 000 000 tys. zł.

Tym sposobem uczelnie oraz instytuty będą mogły zostać dokapitalizowane, chociażby poprzez sprzedaż, jednak dopiero po określonym czasie, właśnie nowo uzyskanych skarbowych papierów wartościowych. Przepisy bowiem wskazują, iż list emisyjny przedmiotowych obligacji musi wskazywać, m.in termin ich wykupu oraz zastrzeżenia w przedmiocie możliwości wcześniejszego wykupu. Duża w tym rola ministra właściwego do spraw budżety, czyli co do zasady ministra finansów. Po pierwsze obligacje uczelniane będą mogły pozostawać we władaniu uczelni i instytutów do terminu ich wykupu przez ministra finansów. Po drugie uczelnie i instytuty będą mogły za jego zgodą podejmować szereg czynności w zakresie rozporządzania nimi, uwzględniając jednak w szczególności konieczność zapewnienia stabilności finansów publicznych oraz poziom deficytu sektora finansów publicznych. Co niezwykle istotne środki uzyskane z tytułu przedmiotowych skarbowych papierów wartościowych nie mogą być rozdysponowywane w pełni swobodnie. Muszą być one wydatkowane wyłącznie na finansowanie nakładów na rzeczowe aktywa trwałe oraz wartości niematerialne i prawne w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, 398 i 650), czyli de facto na szeroko rozumiane inwestycje. Ministerstwo zaznaczyło również wyraźnie, że obligacje mają stanowić aktywa finansowe przekazane na zwiększenie kapitału zasadniczego uczelni, stanowiąc ich majątek, nie będąc żadną formą dotacji7).

Publikacja finansowana w ramach programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą „DIALOG” na lata 2018-2019

   [ + ]

1.Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240
2.http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?t=s&id=63AE1CB1AFC5C5F1C1257A5600465DA7&q=subwencje
3.http://konstytucjadlanauki.gov.pl/content/uploads/2018/08/list-ministra-nauki-i-szkolnictwa-wyszego-jarosawa-gowina-w-sprawie-wdraania-reformy-szkolnictwa-wyszego-i-nauki.pdf
4, 7.http://naukawpolsce.pap.pl/aktualnosci/news%2C29798%2Cwiceminister-nauki-subwencje-i-obligacje-w-nowym-modelu-finansowania-uczelni
5.Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. 2018 poz. 1668
6.Ustawa — Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. 2018 poz. 1669