Czym jest dług publiczny i czy powinniśmy się go bać?

12.10.2017 5 minuty na przeczytanie artykułu
Projekt edukacji ekonomicznej

pixabay.com

Dług publiczny jest tematem często podejmowanym przez media oraz polityków. Omawiany szeroko, zwykle jest przedstawiany w sposób niezrozumiały lub też mylony jest z innymi pojęciami. Warto poświęcić mu chwilę, by dobrze zrozumieć, czym jest i czy słusznie budzi takie zainteresowanie.

Państwowy dług publiczny  jest to wskaźnik zadłużenia sektora finansów publicznych, uwzględniający proces konsolidacji, czyli eliminuje on wzajemne zobowiązania w ramach sektora, np. pożyczki z budżetu państwa na rzecz administracji lokalnej1). Zazwyczaj takie zadłużenie ma formę emisji papierów wartościowych lub bezpośredniego zaciągania kredytów. Dług publiczny obejmuje zobowiązania zaciągnięte z następujących tytułów:

  • wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne (poza papierami udziałowymi),
  • zaciągniętych kredytów i pożyczek,
  • przyjętych depozytów,
  • wymagalnych zobowiązań (tzn. zobowiązań, których termin płatności minął, a które nie zostały przedawnione lub umorzone),
  • wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
  • uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem2).

Dług publiczny jest więc sumą wszystkich zobowiązań podjętych przez podmioty publiczne – od tych zaciągniętych na poziomie administracji centralnej, po te zaciągnięte na poziomie administracji lokalnej. Będzie to zatem zarówno kredyt zaciągnięty przez Skarb Państwa, jak też przez instytucje samorządu terytorialnego celem pokrycia kosztów inwestycji infrastrukturalnej. Wlicza się także do tego obsługa kosztów zadłużenia. Obejmuje ona przede wszystkim: odsetki i dyskonto od skarbowych papierów wartościowych, odsetki i opłaty od otrzymanych pożyczek i kredytów, koszty emisji skarbowych papierów wartościowych oraz inne opłaty i prowizje, odsetki i opłaty związane z obsługą środków przyjmowanych w depozyt przez Ministra Finansów, wypłaty z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa. Wierzycielem może być każdy podmiot: krajowy, zagraniczny, osoby fizyczne, gospodarstwa domowe, instytucje finansowe czy podmioty gospodarcze. Warto podkreślić, że polski dług publiczny opiera się głównie na finansowaniu przez podmioty z jednego państwa – z Polski. Jak wynika z danych publikowanych przez Ministerstwo Finansów w miesięcznym biuletynie, udział podmiotów zagranicznych w strukturze długu publicznego w lipcu 2017 roku wynosił 52%, co oznacza, że udział podmiotów krajowych wynosił 48%. Prawie połowę  stanowiły zatem podmioty krajowe, zaś do pozostałej połowy należały podmioty z innych państw3).

Limit długu publicznego jest zapisany w Konstytucji RP i wynosi 60 % PKB. Jest to nie tylko granica konstytucyjna, ale również granica wyznaczona przez Unię Europejską, ujęta jako jeden z kryteriów konwergencji w Traktacie o Unii Europejskiej zwanym „Traktatem z Maastricht”. Wśród ekspertów oraz w międzynarodowych organizacjach finansowych, np. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, prezentowany jest punkt widzenia, że dług publiczny na poziomie 60% wymaga nie tyle natychmiastowej ingerencji, co pochylenia się nad strukturą i przyczyną długu, jak też perspektywami na zmianę jego poziomu oraz wpływu na rozwój gospodarki krajowej. Dług publiczny Polski na koniec roku budżetowego 2016 wyniósł 52,1%4). Jaka jednak jest korelacja między wysokością długu publicznego a bankructwem gospodarki krajowej? Odpowiedź nie jest jednoznaczna. W 2010 roku Rumunia i Łotwa ogłosiły bankructwo, a ich dług publiczny wyniósł odpowiednio 29,9% oraz 47,4%. W tym samym czasie Wielka Brytania miała dług publiczny na poziomie 76,6% i nadal się zadłużała. Zatem można wnioskować, że różnica leży w dużym stopniu w wiarygodności pożyczkobiorcy, ale znaczenie ma również struktura długu, istnienie oraz skuteczność potencjalnej polityki prewencyjnej przed problemami ze spłatą czy też wprowadzenie alternatywnych możliwości spłaty. W przypadku gospodarek rozwijających się, wpływ wysokiego długu publicznego jest negatywny, co wynika w dużym stopniu z niskiej wiarygodności, a co za tym idzie, mało atrakcyjnych warunków pożyczek oraz mających miejsce problemów ze spłatą podjętych pożyczek. Co się zaś tyczy wpływu długu publicznego na gospodarki rozwinięte to jest on nieznaczny. Tu ciekawym przykładem jest Japonia, której dług publiczny wynosi ponad 220% PKB.

Państwo, które ma niską wiarygodność kredytową, nie jest w stanie np. sprzedać obligacji z korzystnymi warunkami spłaty. W wyniku tego dług rośnie: z jednej strony dlatego, że spłacane są przede wszystkim odsetki (głównie z nowych pożyczek), z drugiej strony ze względu na to, że z czasem odsetki przyjmują coraz to większe wartości, by zachęcić sceptycznych inwestorów do inwestowania. I tak na przykład niemieckie obligacje wynosiły pod koniec 2016 roku przeciętnie 0,25%, polskie zaś 3,54%. Nie do najrzadszych należy również zjawisko rolowania długu. Polega ono na spłacie wyemitowanych obligacji i bonów wtedy, gdy nadchodzi termin ich wykupu, pieniędzmi pochodzącymi z nowo zaciągniętego długu. Obsługa długów w ten sposób jest dość kosztowna – zgodnie z prognozami Komisji Europejskiej, taki koszt obsługi długu będzie Polskę kosztował 32 mld zł.

Czy zatem powinniśmy obawiać się długu publicznego? W dużym stopniu zależy to od struktury inwestorów. Jeżeli jest to zadłużanie się głównie u swoich obywateli, to jest to zadłużenie wobec siebie samych. Taka struktura jest bardziej pożądana, niż zadłużenie u podmiotów zagranicznych, ponieważ oznacza to, że odsetki zarobione na udzielonej państwu pożyczce wracają do krajowego obiegu finansowego, zasilając gospodarkę wewnętrzną. Jeżeli struktura inwestorów opiera się zaś na podmiotach zagranicznych, to finanse państwa w większym stopniu są zależne od decydentów zagranicznych (np. decyzje podejmowane przez System Rezerwy Federalnej USA wpływają na decyzje inwestorów amerykańskich). Ponadto, dług publiczny nie powinien być postrzegany w kategoriach problemu, jeżeli jego celem są zyskowne inwestycje, np. infrastrukturalne. Dług publiczny powinien niepokoić, jeżeli koszty obsługi długu zmuszają do podniesienia podatków (które za to mogą hamować aktywność gospodarczą obywateli). Niepokoić powinien również rozmiar deficytu, który zmusza do dodrukowywania pieniędzy lub zaciągania kolejnych pożyczek celem jego obsługi. Jak wiadomo, dodrukowywanie pieniędzy na dużą skalę prowadzi do hiperinflacji, czyli zjawiska działającego destrukcyjnie na gospodarkę krajową.

W związku z powyższym, obniżanie długu publicznego jest wskazane, gdy sięga on zbyt wysokich wartości, za które uważany jest poziom powyżej 60% PKB – w przypadku Polski zaś jest to poziom konstytucyjnie obligujący do jego obniżenia. Co może, zatem, być zrobione, gdy dług rośnie za bardzo i państwo nie chce uciekać się do kolejnych pożyczek na jego spłatę i obsługę, jak też chce uniknąć hiperinflacji? Ponieważ dług publiczny jest liczony w proporcji do PKB, jednym z wyjść jest prowadzenie polityki zwiększenia dochodu narodowego. Jej celem będzie zatem stymulowanie popytu poprzez fiskalne i pozafiskalne narzędzia, np. zmiany systemu opodatkowania w kierunku promującym aktywność gospodarczą czy też zmniejszenie regulacji dla przedsiębiorców. Inną metodą obniżenia długu publicznego będzie wprowadzenie polityki, mającej na celu zbilansowanie budżetu w sektorze finansów publicznych. Może to nastąpić zarówno poprzez cięcie kosztów, jak też zwiększenie dochodów. Rozwiązaniem, które obniży wartość długu publicznego, będzie wprowadzenie zmian w zakresie dochodów finansów publicznych. Poza zwiększeniem podatków, są w tym zakresie możliwe jeszcze inne wyjścia, zazwyczaj związane z reorganizacją systemu podatkowego, jak np. jego uszczelnienie. Powinno towarzyszyć obniżanie wydatków sektora publicznego – niestety często uderza to w całe sektory, a więc też grupy interesu, co niesie ze sobą znaczące komplikacje przy ich implementacji.

   [ + ]

1.https://www.nbportal.pl/slownik/pozycje-slownika/dlug-publiczny
2.Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. Dz.U. z 2013, poz. 855 z zm.). Art. 72.
3.Zadłużenie Skarbu Państwa 7/2017, Biuletyn miesięczny, wrzesień 2017.
4.Obwieszczenie Ministra Rozwoju I Finansów z dn. 25 maja 2017 r. w sprawie ogłoszenia kwot, o których mowa w art. 38 i art. 38a ustawy o finansach publicznych.